聊聊地方债和化债
2025-11-28 15:05:33
江星星
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2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐形债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。“化债”是近两年来政府和民生领域最热门的词汇之一，到底是怎么化，化的是什么债，我尽量通过这篇文章来给大家讲清楚。想要了解地方政府为什么要举债，那就必须了解我国在上世纪九十年代所实施的分税制改革。在1994年分税制改革之前，中国实行的是各种形式的财政包干制。简单说，就是地方政府每年给中央上交一个固定数额或固定比例的财政收入，剩下的都归自己。这一制度极大激发了地方发展经济，扩大财政收入的积极性。但有的地方政府会隐瞒其收入，因为中央会根据地方每年的财政情况适当的调整下一年的税费。结果就是中央越来越穷，地方越来越富。在 1993年的时候，中央财政收入最低，只占到政府总收入的 22% ，同时全国财政收入占GDP的比例下降，这就导致了中央政府变得异常拮据，无法有效进行宏观调控。1994年，在朱镕基副总理的强力推动下，开展了轰轰烈烈的“分税制改革”。改革主要涉及四个方面：将所有税种划分为三类，关税、消费税、车辆购置税等作为中央税，全部归中央所有；城镇土地使用税、房产税、契税等作为地方税，全部归地方所有；增值税、企业所得税、个人所得税等作为共享税，按比例分配给中央和地方。同时将税务系统划分为国家税务局和地方税务局两个体系，国家税务局负责征收中央税和共享税；地方税务局负责征收地方税。虽然在2018年国地税务局合并，但是征税方式和分成并没有改变。中央负责国防、外交、中央级基建、宏观调控等全国性事务；地方负责地区教育、卫生、治安、城市建设等地方性事务。中央在集中了大量财力后，通过税收返还和转移支付，将资金重新分配给地方，尤其是中西部欠发达地区，以平衡区域发展，保障地方政府的基本公共服务能力。通过分税制改革之后，中央财政占比从最低点的22%一路上涨至 50%，中央政府的整体财力增加了，就有了后来这三十年来我们有集中力量办大事的能力，促进了我们综合国力飞跃提升。分税制改革之后，央地之间的财政压力发生了 180 度的大反转。其中最大的变化在于地方政府的财权从大于地方事权转变为小于地方事权，这里的事权是指办事的权利和责任，简单来说就是地方政府要承担的责任在分税制改革之后变多了，地方需要用更高效的财政达成更多的目标。那么这个时候问题就来了，如果达不成目标该怎么办？没错，就是举债，这也就是地方债由来的大背景。在2020年之前，由于地方政府有“土地财政”进行支撑，通过出让地方的土地使用权，能够获得巨额的政府性基金收入，这也成为这段时期内地方政府的财政支柱。同时通过大规模的基建投资又能很快拉动gdp，地方政府又通过超前建设很多基建项目，导致很多项目的投资超出了当地政府的实际财政承受能力，地方政府出现了连年的“财政赤字”。地方政府开始不断举债来支撑这个局面，这里就包括“显性债务”和“隐性债务”。当“土地财政”开展的如火如荼的时候，地方政府的资金还能运转过来。但是近年来由于房地产行业的不景气，导致“土地财政”的这一大资金来源急速减少，地方政府的债务问题就凸显出来了。地方政府的债务又可以分为“显性债务”和“隐性债务”。指地方政府作为债务人，直接承担偿还责任的债务。自2015年新《预算法》实施后，地方政府被允许在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式合法举债。这包括地方政府一般债券和地方政府专项债券。“显性债务”是“摆在明面上”的债，被法律认可的政府直接债务，纳入财政预算管理，有明确的限额和还款来源，风险总体可控。指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或间接承诺以财政资金偿还，以及提供违法担保的债务。这些债务的主体一般是地方政府融资平台公司，也就是咱们所熟知的城投公司。这个是属于企业债，只不过市场会默认为地方政府提供了“隐性担保”。一旦债务人违约，地方政府出于维护社会稳定和信用的考虑，会承担“兜底”责任。通常来说隐性债务基本上都是非标融资，融资成本较高，未纳入监管，可以预见部分地方政府目前的财政收入已无法支撑这些债务的财务成本，有所谓“暴雷”的风险。根据公开资料显示2025年，政府举债规模首次接近 100 万亿，中央约为 42 万亿，地方约为 58 万亿，但是这里不包括隐性债务。隐性债务隐蔽复杂，难以监管，是一笔不可控、风险高、利息高的不良债务。在房地产狂飙的年代，地方政府可以通过土地财政偿还这些债务，毕竟卖地的钱地方政府可以全权持有和使用。可当地产完成了自己的历史使命，房价不再狂涨，转的开始下跌，那么原本用来偿还引进债务的土地财政自然就会出现问题，这个时候，城投债暴雷只是连锁反应之下的自然现象。最开始中央对地方的隐性债务的态度是谁家的孩子谁抱走，中央坚决不会给地方兜底，但是发现地方在处理隐性债务的时候存在很大困难。中央对地方债务的态度有了一定转变，中央目前的化债思路总结出来就是“以时间换空间”。隐性债务的还债主体还是地方政府，中央政府会提供资金，增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。这6万亿分三年实施，2024年到2026年每年2万亿元，属于增量措施。“从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。”这部分金额是存量措施，从原本会新增的地方政府债券里安排出来用于化债，不是单独新增的额度。这6+4总共10万亿资金就是一些报道口径“直接增加10万亿地方债化债资源”。先通过提高险性债务的额度，让地方政府先有一笔钱用来处理紧急事务，延后地方债问题带来的时间线。接下来，提高原本债务的偿还时间，比如原来要在 2 到 3 年内还清的债务，我就给你延后到 5 到 8 年。这样每年要偿还的债务规模就变得更少了。接下来，减轻债务的利息，把一些年息 6% 或者 8% 的债务，通过谈判或者直接调控的方式下调到 2% 到 3% ，甚至直接免掉这一部分的利息。地方政府可以将这部分省下的利息，用于发展地方经济和保障民生。同时地方政府通过不断整合地方投资平台，并将实业装入平台，提高地方投资平台自我造血能力。地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。
